Plan A, plan B : quelle stratégie pour sortir de la crise européenne ?

Par Frédéric Lebaron, chercheur en sciences sociales.

La crise de la zone euro est une donnée de base de l’action politique aujourd’hui en France : faisant suite à la crise financière mondiale de 2008, ce processus à la fois financier, économique, politique et social met en cause la cohésion fragile d’un ensemble hétérogène. Elle n’a cessé de susciter divers projets de changements plus ou moins radicaux, allant du plus conformiste et institutionnel, le rapport des cinq présidents en 2015, à une série d’appels en 2014 émanant d’économistes allemands, le groupe de Glienike ou français, autour de Thomas Piketty, en passant par la « modeste proposition » de Varoufakis et Galbraith promue depuis 2011, le rapport du Parlement Européen sur les activités de la troïka coordonnée par Liêm Hoang Ngoc en 2014, et bien sûr jusqu’aux plus dissidents, avec les sommets internationaux du plan B mais aussi diverses propositions pour la « sortie de l’Euro » comme celles portées par Jacques Sapir, Frédéric Lordon et d’autres, etc.

Peut-on essayer d’anticiper les conséquences économiques et politiques concrètes qu’aurait une stratégie visant à « sortir des traités européens » articulant un plan A (désobéissance aux traités et renégociation du cadre institutionnel de la zone euro) et un plan B (sortie unilatérale) en cas d’échec de celui-ci ?

Je ne suis ni économiste ni juriste, et c’est donc comme sociologue politique et économique que je vais proposer des éléments de réflexion, en m’appuyant sur des travaux récents[1].

Il faut à mon sens prendre en compte au moins trois espaces sociaux interdépendants : le champ de la finance mondialisé dont dépend le financement au jour le jour des Etats dans un contexte de fort endettement public et privé, et dont dépend aussi la valeur des monnaies ; le champ politico-institutionnel européen, avec les gouvernements, l’Eurogroupe mais aussi les deux institutions centrales que sont la BCE et la Commission européenne ; le champ de l’expertise économique, dans la mesure où une telle stratégie engendrerait immanquablement une intense mobilisation discursive – argumentative – au sein du monde des économistes et experts économiques, dans les médias, et susciterait des luttes idéologiques particulièrement intenses. (Je précise que c’est surtout sur ce dernier point, les enjeux symboliques, que je travaille actuellement).

Préambule

 

Je me place dans le cas d’une victoire de la FI à l’élection présidentielle et avec une majorité absolue à l’AN au moins pour une coalition emmenée par la FI. (Cet événement n’est bien sûr pas indépendant de changements importants dans l’environnement politique, économique, idéologique, mais je passerai pour l’instant sur cet aspect « systémique »).

La stratégie actuellement définie (cf. L’avenir en commun) suppose de commencer par une négociation dure en vue de changements institutionnels et, en cas d’échec seulement, par une sortie pure et simple de la zone euro (voire de l’UE : ce serait alors le Frexit version Lexit). Mais les changements institutionnels prennent du temps et il faut d’abord gérer le très court-terme, comme on l’a bien vu depuis 2010. La première idée que je voudrais avancer ici est, en effet, que la question des traités se situe dans une temporalité qui n’est pas celle des phases aigues de la crise dans laquelle se trouverait dans tous les cas de figure un gouvernement insoumis (« désobéissant »).

Premier point : gérer une crise financière, bancaire et monétaire.

 

L’annonce même de la stratégie (plan A, plan B), lorsqu’elle devient une hypothèse politique crédible, avant même les résultats électoraux, a des effets importants, en premier lieu sur les marchés financiers : la mise en place d’un contrôle des capitaux ne suffit pas à contrer la spéculation internationale. Le plus probable est une forte hausse des taux d’intérêt sur les titres de la dette souveraine française, qui enclenche une panique financière de plus ou moins grande ampleur, avec l’hypothèse d’un effondrement possible du système bancaire national et européen en cas de restructuration annoncée de la dette. On entre dans un scénario bien connu depuis fin 2009, avec la Grèce, Chypre, l’Irlande, le Portugal, mais la nouveauté est que ce scénario ne concerne plus un pays relativement périphérique, mais un pays du centre de la zone, dont le poids économique est tel que les instruments et institutions créés en 2010 (FESF, MESF puis MES, d’une part, Troïka d’autre part) sont d’évidence insuffisants et/ou inadaptés (la dette française représente plus de 6 fois la dette grecque). En même temps, un tel pays ne peut « faire défaut » sans entraîner tout le monde dans sa chute et comme dans le cas des banques systémiques, et c’est évidemment un atout pour le gouvernement (« too big to fail »). J’ajouterai que l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement insoumis déclencherait sans doute une spéculation très forte contre l’euro. [C’est aussi une arme dans les mains du gouvernement, même s’il ne contrôle pas le taux de change : la parole officielle peut avoir des effets sur les marchés].

De plus, le gouvernement refuse a priori une solution « à la grecque » (déflation salariale et austérité budgétaire) et ses représentants ont même annoncé être prêts à « désobéir » aux traités, ce qui signifie qu’ils engagent très vite un rapport de force institutionnel dur en même temps qu’ils gèrent la crise financière. On a vu avec l’exemple grec que la conjonction des deux suppose beaucoup de préparation et une équipe très solide, si possible avec des soutiens internationaux diversifiés, dotés de légitimité scientifique, capables d’assurer une communication claire sur les stratégies du gouvernement. L’enjeu de la communication se pose de façon très différente une fois le gouvernement aux affaires par rapport à la communication électorale.

La crise implique des décisions rapides, pas seulement de la part du gouvernement, mais aussi de l’ensemble des institutions de gouvernance de la zone, car les développements financiers et les décisions du gouvernement, quelles qu’elles soient, ont un impact plus global sur les marchés et l’ensemble du système monétaire et financier mondial. La BCE est en charge de la stabilité de la monnaie, mais aussi de la supervision du système bancaire, et elle ne cesse pas d’agir dans l’attente des résultats d’une négociation intergouvernementale. Elle ne peut par exemple pas laisser la valeur externe de la monnaie s’effondrer sans agir, de même qu’elle ne peut pas laisser un Etat annoncer seul une restructuration ou une annulation de sa dette sans rien faire (comme les Etats, elle est régie par des statuts relativement précis). Il en est de même du côté de la Commission, qui est en charge des procédures mises en place dans le cadre des traités (semestre européen, surveillance budgétaire…), lesquels prévoient les cas où ses « recommandations » ne sont pas suivies (mise en demeure, etc.).

On peut se demander ici jusqu’où le gouvernement peut aller (dans l’hétérodoxie) avant de passer au plan B ou sans sacrifier les objectifs spécifiques du plan A. Parler de « sortie des traités », prendre la décision d’une de « mettre la Banque de France au service de nouveaux objectifs » sans attendre (la négociation) n’impliquent-ils pas de passer implicitement au plan B ? Ce sont des décisions qui sortent clairement du cadre des traités, donc qui sont appelées à être remises en cause juridiquement, qui suppose de se préparer sur le terrain du droit communautaire. Si le gouvernement souhaite explorer véritablement les possibilités du plan A, ce type de décision peut à mon sens difficilement être un préalable, c’est-à-dire précéder la négociation, mais plutôt une composante de la négociation : j’en conclus que le plan A implique une négociation institutionnelle et intergouvernementale immédiate, avec comme arrière-plan permanent le plan B comme issue en cas d’échec de cette négociation dont on souhaite le succès. La question du moment du recours au referendum pour valider la position de négociation se pose donc.

On peut ici s’appuyer sur l’expérience de la crise grecque et des réflexions proposées par Varoufakis et Galbraith pour utiliser dans un premier temps toutes les possibilités (failles) des traités. La « modeste propositions » de Varoufakis-Galbraith consistait en trois politiques qui ne supposaient pas le sempiternel « plus d’Europe » des réformateurs : la création d’une véritable union bancaire (les banques sont surveillées, mais aussi soutenues directement à l’échelle de la zone euro en cas de difficulté, ce qui permettait de couper le lien entre crise de la dette et crise bancaire[2]) ; un mécanisme de conversion d’une partie de la dette publique par la médiation de la BCE qui reprenait et améliorait des propositions faites à l’origine par l’institut Bruegel en 2011  ; un programme d’investissement financé par l’émission d’obligations européennes par la BEI (banque européenne d’investissement), soutenue par le Fonds d’investissement européen « revitalisé », et lui-même refinancé par la BCE. L’intérêt de ces propositions était qu’elles ne supposaient pas de changement constitutionnel pour être rapidement mises en œuvre, mais seulement un accord intergouvernemental, ce qui permettait de répondre à l’enjeu du court-terme dans le cadre des institutions de la zone, en donnant immédiatement de l’oxygène aux Etats en crise (c’est la métaphore la plus adaptée, car il y a derrière des questions de vie et de mort). On peut encore mobiliser ces propositions tout en menant une négociation sur les changements nécessaires du cadre institutionnel : revues dans le contexte d’une stratégie « plan A / plan B », elles sont typiquement des éléments d’amorce de négociation permettant d’arriver très vite à des évolutions de la zone euro à court-terme, en prélude à la discussion plus complexe et lourde sur les traités. L’expérience grecque peut donc ici aussi être utilisée.

Bien évidemment, la mise en œuvre de ces propositions dépend elle aussi d’un rapport de force : même si leurs propositions étaient « modestes », Varoufakis et Galbraith ne sont jamais parvenus à les mettre sur l’agenda de l’Eurogroupe entre janvier et juillet 2015, pour des raisons sur lesquelles je ne reviendrai pas, et c’est donc un rapport de force différent qui permettrait de le faire, avec comme élément clé la perspective du plan B. Là encore, le fait d’associer des économistes et des experts internationalement reconnus (le capital symbolique étant aussi, je le répète, une condition de réussite d’une politique économique) serait un élément utile pour légitimer la position du gouvernement, notamment face à une campagne médiatique et idéologique très dure venant des forces dominantes (émissions de télévision apocalyptiques, éditoriaux enflammés, campagnes de dénigrement, etc.).

On est donc en un sens déjà dans les discussions du plan A sur le cadre de l’UE, avec une négociation de court-terme préalable à la négociation sur le cadre institutionnel.

Deuxième point : une négociation serrée, qui devrait d’abord se concentrer sur les principaux verrous du système actuel et hiérarchiser les objectifs

 

La négociation première devrait avoir lieu avec le gouvernement allemand, même si la Commission et la BCE, mais aussi le Parlement, y participeront nécessairement : tout montre qu’aujourd’hui, ce sont les positions les plus intransigeantes au sein du gouvernement allemand (celles de W.Schäuble, en particulier) qui maintiennent l’étau de l’austérité sans fin, avec le soutien de la frange des « faucons » de la BCE (le président de la Bundesbank notamment), et de certains acteurs européens dogmatiques (le président social-démocrate de l’eurogroupe Jeoren Dijsselbloem, le directeur général du MES Klaus Regling, etc.) ou simplement opportunistes. En mai-juin 2017, Angela Merkel et Wolfgang Schäuble seront toujours au pouvoir, avec le SPD, et sous la pression de l’AfD dans le contexte pré-électoral. La partie sera extrêmement difficile. Beaucoup dépend de la position de ses membres, y compris le SPD. En gros, Schäuble pourrait être de plus en plus favorable à un passage accéléré à une forme de plan B – démantèlement de la zone euro – qui va être défendu par l’AfD (anti-BCE, anti-euro) et contribue à mettre la CDU/CSU sous pression.

Quels sont les « verrous » qui devraient être modifiés en priorité ? Il me semble qu’il serait plus logique d’aller de ce qui peut le plus facilement jouir d’un assez large soutien parmi les économistes internationaux à des éléments moins évidents contenus dans le programme de la FI qui a plutôt pour l’instant une logique d’inventaire. Je pense d’abord aux « critères de convergence » (protocole annexé aux traités), en premier lieu la règle qui limite le déficit budgétaire à 3%. Idem avec la règle de 60% de dette publique[3]. Une conférence sur les dettes souveraines sera une initiative importante dans ce contexte. Ces règles arbitraires peuvent être supprimées ou à tout le moins assouplies très fortement (pour le déficit : 6%, 10%, voire tout simplement plus de valeur de référence), mais l’on pressent que le gouvernement allemand sera difficile à faire fléchir sur ce point : il faudra bien sûr jouer sur ses divisions internes, et tirer parti de la récente évolution timide de la Commission sur la question de l’équilibre budgétaire. L’enjeu est de permettre à nouveau aux Etats de mener des politiques contra-cycliques, et de desserrer l’étau qui contraint les économies européennes dans un contexte de besoins grandissants d’investissements sociaux et environnementaux massifs. Les mécanismes de contrôle qui accompagnent ces règles devraient alors bien sûr être supprimés ou entièrement redéfinis (avec un rôle accru des parlements nationaux et européen, un rôle moindre de la Commission, l’abandon des logiques de sanctions et de conditionnalité, l’allègement des procédures européennes, etc.) ; la possibilité de mener une relance budgétaire à l’échelle européenne (cf. point précédent sur la BEI) devrait être garantie sur le plan institutionnel. L’idée est un peu d’aller à l’opposé de ce qui a été fait jusque-là : redonner plus d’autonomie aux Etats, réduire les compétences restrictives de l’UE, supprimer les logiques de contrainte et de surveillance, etc.

Deuxième verrou : la BCE (et le SEBC). Même si celle-ci a déjà beaucoup fait évoluer son interprétation du traité (whatever it takes –juillet 2012-, quantitative easing –janvier 2016), on n’est pas à l’abri d’un nouveau durcissement doctrinal et pratique (par exemple, comme elle a pu le faire devant les premières décisions du gouvernement Syriza, en limitant des prêts aux banques grecques, ou avec une hausse des taux directeurs pour contrer le « laxisme budgétaire » des Etats, etc.). Changer le cadre constitutionnel de la banque centrale est une nécessité, d’abord pour en redéfinir les objectifs (inclure objectifs sociaux et environnementaux), supprimer l’interdiction faite à la BCE de prêter directement aux Etats, tout en mettant beaucoup plus l’accent sur la transparence, l’accountability devant les instances réellement démocratiques, en modifiant la composition du conseil des gouverneurs (critères de genre, de secteurs professionnels, etc.)… Là encore, la recherche de soutiens et d’appuis internes et externes sur certains sujets peut permettre de légitimer les changements, cela avant d’engager une rupture institutionnelle brutale en « prenant le contrôle » de la Banque de France (ce qui revient de facto à mettre en cause le SEBC). Tout dépendra bien sûr ici de l’attitude de la BCE qui a les moyens de provoquer rapidement un bank run : une stratégie de négociation ne se décide qu’en fonction des actions et réactions des partenaires.

Ce ne sont que les deux premiers grands points de la négociation, qui devrait conduire à revoir toute l’architecture non-démocratique du système des institutions européennes, et qui comporte bien d’autres éléments très importants sur lesquels je n’ai pas le temps de développer (fin de la politique de libéralisation des services publics, fin des politiques de libre-échange…). J’insiste surtout sur la nécessité de hiérarchiser les objectifs et définir un socle minimal.

Que se passe-t-il si la négociation échoue ou aboutit à un accord très en retrait au regard des objectifs ? D’abord, quand et à quelles conditions considère-t-on qu’elle a échoué ? C’est évidemment une question politique essentielle et qui est tout sauf « légère », sauf si l’on ne prend pas le plan A très au sérieux. Le risque de fixer des objectifs inatteignables est d’apparaître contradictoire, puisque l’on indique, par ailleurs, que l’on préfère la renégociation de traités européens à la sortie de l’euro et au Frexit (lequel n’est pas impliqué par la sortie de la zone euro)[4]. C’est la question fondamentale des conditions de la bascule plan A / plan B qui devrait donc être précisée, même si elle pose des problèmes politiques.

 

Troisième point : vers le plan B ?

 

Le risque à trop mettre l’accent sur les modalités concrètes du plan B est en un sens d’affaiblir le discours sur le plan A. Inversement, le plan B ne peut pas rester purement rhétorique ou incantatoire, et fonctionner comme un simple slogan de rupture. Cela peut sans doute être efficace électoralement, mais pas en termes de politique publique réelle, car il faut réellement se tenir prêt à un éclatement de la zone euro dont la probabilité est plus élevée aujourd’hui.

Car si l’idée du plan B est de s’affranchir d’un certain nombre de contraintes (en institutionnalisant la sortie définitive des traités européens), il ne fait pas disparaître comme par magie toutes les interdépendances structurelles dans lesquelles sont placées les Etats et les économies dans un contexte de finance mondialisée[5]. De même, il ne peut pas suffire à répondre au besoin de solidarité internationale encore associé à la construction européenne par beaucoup de citoyens, en particulier à gauche de l’espace politique.

Ici, l’exemple britannique peut permettre de nourrir la réflexion, même s’il ne concerne pas la question de sortie de la zone euro : il montre que la sortie de l’Union prend du temps et qu’elle n’est pas une condition suffisante pour sortir du cadre néolibéral dans le contexte de globalisation financière. Le plan A fait l’hypothèse qu’elle n’est pas non plus une condition nécessaire, ce qui est bien sûr un point discuté au sein de la gauche européenne.

Je n’insisterai pour finir que sur trois points qui me semblent fondamentaux.

  1. Le plan B ne peut réussir comme stratégie de sortie du néolibéralisme austéritaire qu’avec un fort soutien populaire et une base politique claire (pas d’alliance, même implicite, avec le Front National ou la droite dure, contrairement à ce que pense Jacques Sapir, qui vient de donner sur la question de l’euro une interview, le 21 décembre dernier, au journal Présent). Ce point qui est d’ordre politique et non économique exprime selon moi une des difficultés fondamentales du plan B, qui me semble plus difficile à mettre en place dans de bonnes conditions au fur et à mesure qu’il devient plus crédible, sinon probable. (Attention, toutefois, aux prophéties auto-réalisatrices). L’espace politique est pour l’instant très insuffisant pour une stratégie de sortie à gauche[6]. Cela limite les possibilités de stratégie centrée sur la seule sortie de l’euro à se mettre au service des forces souverainistes de droite.

 

  1. Le plan B suppose une stratégie internationale nouvelle. Signifie-t-il l’abandon de tout projet européen ou au contraire la recherche d’un nouveau projet créé quasi-ex nihilo pour une Europe démocratique, sociale, écologique, renouant avec des idéaux humanistes, cela dans un ensemble de solidarités internationales plus globales, avec le Moyen-Orient, l’Amérique latine, l’Afrique, etc. ? Si c’est le cas, ce que je pense profondément, sur quels alliés (Etats, forces politiques, etc.) s’appuyer et comment ne pas favoriser une dynamique de repli nationaliste généralisé ? Même Jacques Sapir évoque la nécessité de mettre en place de nouvelles formes de coopération européennes, y compris dans le domaine monétaire, une fois actée la sortie d’un pays de la zone euro, pour éviter certains effets délétères de l’effondrement monétaire (spéculation acharnée entre les différentes devises, etc.).

 

  1. Enfin, comme dans le cas du plan A, ce qui manque aux propositions actuelles est une description plus complète de ce que seraient les institutions et le cadre nouveau proposé comme horizon. Ce qui est vrai à l’échelle européenne l’est aussi à l’échelle nationale. On met l’accent sur le rapport de force, mais assez peu sur les objectifs, institutionnels d’une part, et surtout économiques, sociaux et écologiques dont seraient dotés des institutions nouvelles, les orientations de politique publique dont elles seraient porteuses. Je ne prendrai à ce propos que l’exemple de la banque centrale : qu’est-ce qu’une banque centrale dans un contexte « écosocialiste » ? Si elle redevient dépendante du ministère des finances, cela ne fait que déplacer le problème au ministère des finances. Est-ce qu’on transfère la gestion monétaire à des inspecteurs des finances ? (Idem : qu’est-ce qu’une politique budgétaire de gauche aujourd’hui ? Est-ce simplement pouvoir faire 6% de déficit budgétaire financés par la « planche à billet » ? Quid de la dette publique ?).

 

Sur ces différentes questions, comme d’ailleurs sur les premières, je n’ai personnellement pas de réponse particulière à proposer, mais seulement des réflexions et des suggestions, qui peuvent ensuite être soumises comme d’autres au débat démocratique. C’est comme cela que je conçois le rôle des chercheurs. Merci beaucoup.

[1] Il me semble au passage que le concours des juristes et de économistes « praticiens » (experts de banque centrale, du Trésor, etc.) est absolument nécessaire pour déterminer les conditions juridico-institutionnelles des stratégies avancées. (Désobéissance, sortie des traités => notions juridiques, appellent une connaissance fine des institutions).

[2] Aujourd’hui, c’est le gouvernement italien qui « sauve » la banque Monte dei Paschi, en l’absence de mécanisme de résolution unique.

[3] Voire les modalités de calcul de celle-ci  (cf. Benjamin Lemoine).

[4] Les propositions actuelles souffrent encore d’apparaître comme une forme de compromis politique instable.

[5] (cf. appel récent d’économistes allemands).

[6] Les sondages montrent que les Français restent majoritairement attachés à l’euro.

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